Визит в Канаду в составе сводной делегации представителей законодательной власти и органов финансового контроля Ленинградской, Тюменской областей и Республики Татарстан состоялся в рамках российско-канадского проекта проведения аудита эффективности использования государственных средств в дорожном хозяйстве и агропромышленном комплексе. Возглавлял делегацию ответственный секретарь Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР), заместитель руководителя аппарата Счетной палаты РФ Николай Столяров.
Этот проект реализуется в соответствии с Программой взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации, Управления Генерального аудитора Канады и Парламентского центра Канады по внедрению аудита эффективности использования государственных средств в субъектах РФ. Стажировка российских специалистов осуществлялась в соответствии с подписанным 6 декабря 2005 года Меморандумом о сотрудничестве по внедрению аудита эффективности в субъектах Российской Федерации.
Ее целью было изучение вопросов методологии и опыта работ по аудиту эффективности расходования государственных средств в области агропромышленного комплекса и дорожного хозяйства. Счетную палату РТ представляли: аудитор Дамир Шамгунов, начальник управления экспертизы и методологии Артем Сироткин, начальник организационного отдела Даниял Зайдиев и главный инспектор отдела текущего контроля Гульшат Гарафеева. От парламента на стажировку была направлена заместитель заведующего отделом гражданского законодательства правового управления Аппарата Государственного Совета РТ Наталья Фомина.
Стажировка проходила в двух городах: в столице провинции Онтарио, крупнейшем городе Канады (население - около 5 млн. жителей) Торонто и в столице государства Оттаве (население - около 1 млн. жителей).
Первая половина визита в Канаду была посвящена изучению опыта аудита эффективности в провинции Онтарио. Здесь состоялись официальные встречи в Министерстве по вопросам агропромышленного комплекса и сельского развития, Министерстве транспорта, Законодательном собрании (Парламенте), а также встречи с Генеральным аудитором провинции Онтарио Джимом МакКартером и Председателем Комитета государственных счетов Законодательного собрания провинции Нормом Стерлингом.
Кроме того, с российскими специалистами встретился Генеральный консул Российской Федерации в Торонто Николай Смирнов, а в Оттаве делегацию принял посол Российской Федерации в Канаде Георгий Мамедов.
В Канаде 10 провинций и 3 северные земли. Важнейшим политическим событием в последнее время стало формирование нового Правительства. В его структуре 27 министерств (в предыдущем Правительстве было 40). При этом, министры, оставаясь депутатами Парламента, являются политическими фигурами. Ответственность за деятельность министерства возлагается в основном на первого заместителя министра.
Немаловажно, что поводом для отставки прежнего Правительства стал так называемый «скандал по спонсорству» в связи с допущенными фактами нецелевого использования средств, выделенных для провинции Квебек. Эти нарушения были доказаны Главным Аудитором Канады – госпожой Шеллой Фрэйзер.
В Торонто члены делегации ознакомились с работой двух министерств провинции Онтарио - транспорта и по вопросам агропромышленного комплекса и сельского хозяйства, посетили Исследовательский Центр по сельскохозяйственному производству и промышленности в г.Гуэльф и одно из 250 тысяч фермерских хозяйств Канады. Средний надой на одну корову в этом хозяйстве составляет 11 тонн в год (в среднем по Татарстану за 2005 год – 3423 кг).
Кстати, у канадцев пятая часть всех фермерских хозяйств производит 80% продукции этого сектора. Хозяйства - в основном семейного типа, наемный труд используется нечасто. На поддержку сельского хозяйства ежегодно из бюджета провинции выделяется 500 млн. канадских долларов. А общий объем бюджета провинции Онтарио - 70 млрд. канадских долларов.
Годовой бюджет Министерства транспорта провинции составляет 2 млрд. канадских долларов. При этом, половину суммы министерство зарабатывает самостоятельно через лицензирование и другие платные услуги.
Общая протяженность автомобильных дорог в Онтарио составляет 17 тыс. км, количество автомобилистов - 8 млн. человек, количество автомобильной техники (частная, пассажирская, грузовая) - 10 млн. единиц. Для сравнения: в Татарстане протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием составляет 14,6 тыс. км.
Специалисты Министерства транспорта показали также разработки лаборатории по созданию материалов для строительства и содержания автомобильных дорог, специальную технику для диагностики качества автомобильных дорог и продемонстрировали работу Центра управления движением на автомобильных трассах.
Несколько дней стажировки были посвящены обзору бюджетного процесса, системы аудита в Канаде и взаимоотношений между контрольно-счетными органами и законодателями. По этим темам выступили председатель комитета по государственным счетам Норм Стерлинг и Главный аудитор провинции Онтарио Джим МакКартер.
В Канаде финансовый год не совпадает с календарным и длится с 1 апреля текущего года по 31 марта будущего года. Процесс разработки и принятия бюджета начинается с того, что министр финансов в октябре объявляет основные параметры проекта бюджета на очередной финансовый год. До конца года конкретизируются статьи бюджета, составляется детализированный план распределения средств, проводятся консультации с Парламентом. Затем депутаты выезжают на территории для изучения общественного мнения о бюджете. В феврале министр финансов представляет бюджет Парламенту.
Деятельность Главного Аудитора Канады регламентирована соответствующим законом от 1977 года, который предусматривает проведение как финансового аудита, так и аудита эффективности. В 1990 году закон был дополнен разделом по проведению экологического аудита. Управление Главного Аудитора Канады проводит также аудит государственных корпораций. Результаты такого аудита представляются Совету директоров корпорации.
Главный Аудитор назначается Парламентом на 10 лет. Срок полномочий нынешнего руководителя ведомства Шеллы Фрэйзер заканчивается в 2008 году. В настоящее время под ее началом работает 600 человек. Половина сотрудников – профессиональные бухгалтеры, другая половина – экономисты, статистики, социологи.
В 10 провинциях Канады созданы свои провинциальные управления Главных аудиторов. Аудиторы провинций отчитываются в местных парламентах один раз в год.
Аналогично АКСОРу в Канаде действует Совет аудиторов Канады. В него входят Главный Аудитор Канады и 10 Главных аудиторов провинций.
Вторая неделя стажировки проходила в Оттаве и была посвящена изучению методологии аудита эффективности в области сельского хозяйства и дорожного хозяйства. В соответствии с программой состоялись групповые дискуссии, практические занятия, учебный тренинг. Занятия проводили сотрудники Парламентского центра Канады и Управления Главного Аудитора Канады. Все члены делегации успешно прошли учебный курс и получили соответствующие свидетельства.
Аудит эффективности является новым для России, но широко используется в развитых странах, что также подтвердилось результатами поездки в Канаду. Чем же отличается наш принцип проведения аудита от канадского?
Аудит эффективности получил широкое распространение в Канаде после того, как правительство этой страны перешло на принципы управления, ориентированные на достижение конечных результатов, когда все министерства и ведомства были обязаны при формировании бюджета определять основные общественно значимые результаты от использования бюджетных средств, а также от реализации социально-экономических программ и услуг. При этом, аудит эффективности не исключает контроля за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, состоянием учета и отчетности, обеспечением сохранности государственного имущества, целевым использованием бюджетных средств.
Роль Управления Главного Аудитора Канады, который представляет собой дополнительный элемент взаимоотношений между Парламентом и правительством, заключается в том, чтобы содействовать Парламенту осуществлять проверку эффективности работы органов государственной власти. Один из способов выполнения этой функции – проведение аудитов эффективности расходования государственных средств. Сегодня свыше 60% контрольных мероприятий, проводимых высшим органом финансового контроля – Управлением Главного Аудитора Канады, осуществляются как аудит эффективности использования государственных средств.
В Канаде аудит эффективности - это систематическое, целенаправленное, организованное и объективное изучение деятельности государственных органов. Он включает в себя оценку их деятельности с точки зрения экономичности, эффективности и результативности, а также анализ воздействия на окружающую среду, методов оценки эффективности, взаимоотношения в рамках подотчетности, охраны государственных активов, согласованности действий с органами власти.
В России же аудит эффективности - это проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.
Канадская сторона четко разграничивает различия между аудитом эффективности и финансовым аудитом, который проверяет достоверность финансовой отчетности и непротиворечивость законам и нормативным правовым актам осуществленных финансовых операций.
Целью проведения аудита эффективности в Канаде являются результативность, экономичность, эффективность, экология и влияние на окружающую среду, а также этика - в части правомерных действий со стороны исполнителей программ.
Аудит эффективности включает в себя такие понятия, как финансовый контроль, финансовое управление, эффективность управления правительственных и государственных органов. Они называют это – аудит перфоманс.
Канадский подход к проведению аудита можно рассмотреть на примере строительства и эксплуатации дорог.
Прежде всего, определяются сферы аудита (реконструкция, строительство новых дорог и др.) На этом этапе проводятся исследования на предмет, что будем проверять, а что не будем, определяются цель и критерии проведения аудита. В зависимости от выбранной темы, изучаются вопросы: каково качество дорог, выполнено ли строительство в срок, имеется ли план проведения реконструкции дорог?.. При этом, мобильные группы из 3-5 специалистов выезжают на объекты для определения степени достоверности предоставленных проверяемыми данных.
Далее исследуются следующие направления:
- достаточно ли затребовано денежных средств и использованы ли выделенные средства в срок;
- достаточность механизмов для осуществления менеджмента;
- является ли план разумным и осуществимым;
- учитываются ли риски при строительстве и эксплуатации дорог;
- существуют ли механизмы, позволяющие выполнить работу в срок;
- существует ли механизм отчетности, составляется ли отчет по выполнению работ;
- имеются ли собственные индикаторы и показатели выполнения работ;
- имеется ли система оперативного ремонта.
Исследуются также вопросы о способности организации ликвидировать последствия стихийных бедствий, наличия возможностей для оперативного устранения их последствий.
Далее определяются приоритеты и выбираются самые актуальные, острые вопросы. Ряд вопросов в ходе аудита может быть исключен в виду нехватки времени, численности инспекторов.
Затем наступает стадия изучения дела – сбор доказательств, выявление фактов, представление полученных результатов.
И завершающая стадия – составление отчета: подготовка проекта отчета, согласование, внесение на обсуждение, сдача отчета по проведенному аудиту с выводами и рекомендациями. При этом, язык отчета должен быть понятен для всех (незакодированным), а рекомендации - адресными (чиновникам, парламенту, заказчикам) и конкретными.
По мнению участников стажировки в Канаде, исходя из цели, поставленной для проведения аудита, мы пока на данном этапе проводим в основном финансовый аудит. Но вместе с тем, в деятельности Счетной палаты Татарстана уже используются подходы, применяемые в аудите эффективности. В целом результаты стажировки подтвердили правильность выбранных направлений.
В июне текущего года предстоит ответный визит канадских специалистов в Россию - с целью совместного обсуждения проектов отчетов Счетных палат Тюменской области и Татарстана о проведении аудитов эффективности в сферах агропромышленного комплекса и дорожного хозяйства. А осенью канадская делегация планирует участвовать в представлении в законодательных органах Тюменской области и Татарстана отчетов по итогам проведенных аудитов эффективности.